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【廉政要聞】黨內法規與黨內制度的區別

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  第一,從兩個概念產生的歷史來看,是先有黨內制度后有黨內法規。黨內制度問題隨著列寧明確提出“民主集中制”這一概念就已經出現了。我們黨在創建之初就奉行民主集中制原則,并在黨的一大黨綱中明確提出“本黨采用蘇維埃的形式”,規定了各級黨組織的機構和制度,體現了下級服從上級、個人服從組織的精神和原則。在以后的歷次黨代表大會中,黨內制度趨于完善。而“黨內法規”這一概念則產生較晚。1938年,毛澤東提出:“為使黨內關系走上正軌,除了上述四項最重要的紀律外,還須制定一種較詳細的黨內法規,?以統一各級領導機關的行動。”這可以算是“黨內法規”概念的第一次提出。1945年5月14日,劉少奇在《論黨》一文中指出:“黨章,黨的法規,不僅是要規定黨的基本原則,而且要根據這些原則規定黨的組織之實際行動的方法,規定黨的組織形式與黨的內部生活的規則。”此后,隨著鄧小平在十一屆三中全會上指出:“國要有國法,黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法,國法就很難保障。”以及1990年7月31日,中共中央印發《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》,對黨內法規的名稱、適用范圍、層次、原則以及制定修改的主體和具體程序作了明確規定,正式使用了“黨內法規”這一概念。《黨章》第44條也明確規定:“黨的各級紀律檢查委員會的主要任務是:維護黨的章程和其他黨內法規”。至此,“黨內法規”這一概念已經約定成俗,不僅為黨的領導人所使用,為中央文件所采納,而且寫入了黨的最高章程《黨章》之中。兩個概念產生時間上的不同,一定程度上體現了兩者的區別。

 

  第二,概念的外延不同pc蛋蛋官网。根據《中國共產黨黨內?法規制定程序暫行條例》第2條的規定,“黨內法規是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區、直轄市黨委制定的用以規范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內各類規章制度的總稱。”盡管多數“黨的制度”是由“黨內法規”明文規定的,但也有不少“黨的制度”并不是“黨內法規”明文規定的。黨的制度是黨的各級組織“制定的用以規范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內各類規章制度的總稱。”但在黨的制度中有些是“形成”的而不是“制定”的,并沒有成文的形式。董必武就曾指出:“制度有的是成文的,有的是不成文的。”盡管我們主張黨內制度應成文化,以實現黨內生活的制度化、規范化和程序化,盡量壓縮非成文制度尤其是“潛規則”的存在和生長空間,但是非成文制度的存在還是必然和長期的。換言之,黨內制度的外延要大于黨內法規的外延,一是非成文制度不屬于黨內法規;二是省和直轄市以下黨組織尤其是基層黨組織制定的黨內制度因其約束范圍較小,因而也不屬于黨內法規的范疇;三是黨的制度范疇中的體制、機制問題也不屬于黨內法規的范圍。

 

  第三,制定主體及權限不同pc蛋蛋官网。根據《中國共產黨黨內?法規制定程序暫行條例》第2條的規定,黨內法規的制定主體是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區、直轄市黨委,相應地,只有這些黨組織具有黨內立法權,其他機關則沒有這一權力。而黨的制度的制定主體是黨的各級組織,也就是說,由于在黨內生活中存在大量尚沒有法規規范或者暫不需要以法規形式進行規范的領域和問題,對此則只能通過建章立制來實現規范化。與立法相比,建章立制工作不受立法權限限制,上至中央紀委,下至黨支部都可以制定工作制度。而黨內法規的制定主體是省級以上黨組織。